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新基建登台唱戏,PPP大有可为

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          以下文章来自   国务院发展研究中心研究员 孟春

         202034日中共中央政治局常务委员会召开会议,会议指出,要加大公共卫生服务,应急物资保障领域投入,加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。新基建正逐渐成为应对经济下行的重要措施,既可以稳投资,又可以促进我国产业转型升级,释放经济潜力。与传统基础设施建设相比,新基建的最主要特点就是市场化投资方式,而PPP模式,可以将不同类型、不同期限、不同需求的项目进行集合捆绑,并通过综合性的盈亏计算实现项目的平衡,特别是PPP在我国经历了六年多的发展,监管越发严格、操作愈发规范,并且其固有的服务基建的特性,加之当前的地方政府财政困境,使得PPP在新基建的建设中将发挥巨大的作用。

一、应对经济下行压力,新基建或成新的风口

从内部看,受经济转型影响,2019年国内经济逐季放缓,全年GDP增速为6.1%,创近20年新低,虽处于平稳运行区间,但下行压力明显,消费、投资总体下行趋势不改,主要宏观经济指标仍在下行通道中,向好指标多与刺激性、一次性因素相关;从外部看,进出口受中美贸易摩擦和世界经济下行的叠加影响何时企稳尚不确定,自2018年以来美国等主要经济体PMI跌落荣枯线以下,加之英国脱欧、德国经济衰退等,世界经济衰退迹象日趋明显。

2019年爆发的新冠疫情使得2020年第一季度第三产业中餐饮、交通、娱乐、旅游等行业的消费呈明显下跌,加之目前新冠疫情对国际上各国家的影响不断加深,对经历过中美贸易战的外贸来说更是雪上加霜,因此,缓解经济下行压力,有效应对疫情的影响,目前来看最佳的措施还是向基建投资要潜力。从短期看,基建投资可以有效缓解疫情对经济的影响,利用其“乘数效应”达到“稳增长、稳就业、稳投资”的效果;长期看,基建投资可以有效缓解经济下行的压力,降低运输成本、释放巨大的积极潜力,推动经济高质量发展。

新基建作为基建领域的新兴势力,虽然目前所占比重不大,但其蕴含着巨大的发展潜力。一方面,目前社会正向数字经济社会不断发展,数字经济的发展离不开5G、大数据、人工智能、云计算等新基建的支撑。另一方面,新型基础设施更多是对传统基建的扩展,兼顾了稳增长和促创新双重任务。人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设将带动通讯、计算机和电子等相关行业产品需求。这些新型基础设施是制造业转型升级的关键,同时能激发更多新增需求。因此,从短期看,传统基建仍是当前稳增长的主导力量,但是从长远的社会经济发展来看,但往后看,随着政策的不断引导和信息技术的持续发展,新基建在以后将发挥巨大的作用,成为新一轮的风口。

二、PPP与新基建有天然的契合性

34日的共中央政治局常务委员会同时提出新基建要注重调动民间投资积极性,与传统基础设施项目最大的不同,本次新基础设施更加依赖于数字化技术,而PPP与新基建具有天然的契合性,二者相辅相成,互相推动,有利于政府治理体系现代化和治理能力的快速提升。

根据相关数据的统计,在全国已经落地的16.51万亿的PPP项目中,包括信息网络建设、光电、充电桩、生物质能、智慧城市、科技等项目的新基建项目投资仅为1141.24亿元,占比0.67%;而垃圾发电、轨道交通和片区开发等类新基建项目占比14.96%

首先,PPP可提高新基建项目的整体运行相率。新基建包括5G基建、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据、人工智能、工业物联网,其中,5G基建、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩是完全可以通过使用者付费来自求平衡的项目。其实早在2015109日,国务院办公厅就下发了《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》,鼓励社会资本进入充电站建设领域,其中,PPP模式将得到大力推广,该模式提高了项目整体建设运营效率。

其次,PPP可缓解新基建建设中政府的财政困境。新基建的发展融资需求大,建设周期长,叠加当前地方政府财政压力不断加大的背景下,单纯的依靠政府难以为继。根据财政部公布的数据,2019年预算和实际执行情况,全国一般公共预算收入增长率离年初5%的目标,差1.2个百分点;而支出则超过预算安排的增长率1.6个百分点,留有缺口5748亿元。这个缺口的解决,无论是动用财政存量资源弥补,还是以债务形式留给未来弥补,都会增加2020年的收支压力,PPP无疑是一个不错的选择。

最后,新基建给PPP带来新应用空间和内涵。新基建是政府推动投资引导,但主要仍需由引入包括企业投资在内的各类社会投资,注重政府引导、吸引社会资本的PPP模式将会发挥作用。与传统基础设施项目最大的不同,新基础设施更加依赖于数字化技术,这并不是地方政府和政府平台公司的核心能力。因此,只有少数新基建项目可以单独由地方政府或其平台公司投资实施,更多的将由具备技术能力的市场主体通过市场化模式自行商业化实施,或者与地方政府合作实施,这给PPP模式带来了新的内涵和应用空间。

三、 新基建领域推行PPP模式的核心意义

在城镇化大背景下,城际高速铁路、城市轨道交通、教育、医疗、5G网络等基础设施建设将成为城市新型基础设施领域的最大短板。新基建领域引入PPP模式,可以调动民间投资积极性,加大补短板力度。

一是在新基建领域推行PPP模式的核心意义是引入社会资本,发挥社会资本专业优势。提高公共服务的效率与品质,降低公共服务的成本,并引入竞争机制,打破原公共服务行业的垄断,提高整个公共服务行业的服务效率与品质。PPP模式本质上是一种公共服务效率提升机制——“让专业的人做专业的事情

二是建立高效、流通的PPP市场机制。将新基建领域的分割市场转变为统一市场,推动我国发达地区在5G、轨道交通、污水处理、城市供水等公用事业行业已经积累的先进技术和管理经验技术复制、移植到欠发达地区,有利于打造中国本土具有国际影响力的公共事业行业世界级跨国企业。

三是PPP模式具有融资功能,但是融资只是PPP附带的功能。PPP不仅是一种融资机制,更是一种长期合作机制和管理机制。如地铁四号线中北京市政府的关注点不是PPP模式的融资功能,因为总投资的70%都由政府负责,而是香港地铁的运营技术、专业能力、经验以及地铁文化。引入香港地铁,有利于北京地铁行业学习先进技术与管理经验,提升整个地铁行业的服务效率与品质。

四、积极探索PPP推动新基建的发展

首先,创新与规范并举,充分发挥PPP的积极作用。对补短板的公路、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等基础设施项目,在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控前提下,可允许在不超过5个百分点的幅度内适当降低项目资本金最低比例。同时,但在PPP在助力新基建的过程中,要严把质量关,严格进行“两论证”,不可因积极推动新基建而因小失大。

其次,优化营商环境,为PPP高质量发展创造条件。新基建项目周期长,时间可能跨多届政府,因此要进一步加强顶层设计,完善法律法规制度。加强全生命周期管理,提升管理效能。健全政府增信机制,政府作为合同一方,履约付费至关重要,凡是合法合规、社会资本按照合同约定达到绩效评价标准的,政府必须按照约定付费。

再次,坚定开放格局,助力“一带一路”建设。新基建的建设目前正在中国达成共识,相信不久的将来国际上各国家也会加强新基建的建设,因此应积极思考如何将PPP助力新基建的模式应用于“一带一路”沿线国家,未雨绸缪,提前思考,从而更好地实现“共商、共建、共享”的格局。

五、注意处理好PPP在新基建中运用的几个问题

  首先明确新基建PPP模式的适用范围。在新基建PPP模式下,社会资本为政府提供新基建产业规划设计咨询、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展和城市运营维护等服务并获得诸如土地增值、物业经营、政府奖励补贴、产业服务、资产增值等收益。

  其次选择合格的长期型社会资本。新基建PPP模式中社会资本方负责新基建的产业发展的战略研究、产业发展规划和产业招商标准,新基建涉及领域前沿且复杂,这样就对社会资本的投资能力、运营能力提出了更高的要求,能否立足于一个完整的新基建产业链或产业集群规划为入住企业发展营造良好的产业环境,并且对不同项目之间的时间、空间、利益进行统筹关系着模式能否持续。因此政府在选择社会资本方时要对社会资本方的融资、运营、服务、资源利用、平台式整合等领域的能力进行综合考虑,一般选择具有较强融资能力的大型综合运营商,或是包括金融机构在内的财务投资者和以运营商为主的专业投资者等多家企业组成的联合体。

  最后设置合理的激励机制。PPP的核心理念就是风险分担、利益分享,而这也是激励机制设置的关键原则。在合理的激励机制下社会资本完成的考核指标越好所得回报越多,这就能够保证政府与社会资本目标的一致性又能够充分调动社会资本和产业投资主体的积极性。因此在设计激励机制时,一方面将财政收入、GDP、民生、就业、生态等系列指标量化成完整的对社会资本的绩效考核标准,但在权重上要加大对项目产业发展质量的考核。另一方面因为新基建PPP项目一般周期都比较长,因此可以根据项目的具体情况将较长的生命周期细分为几个契约期,按照不同阶段具有侧重性的考量。

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